中央城市工作會議時隔十年再度召開，標志著中國城鎮化站在新的歷史節點上。

當前，我國常住人口城鎮化率已67%，城市發展邁入存量提質增效時代。從高速增長到穩定減速，從土地財政依賴到創新驅動發展，從大城市優先到大中小城市協調發展、縣域經濟崛起，城市發展模式正在經歷深刻變革。人口流動趨于平緩，技術創新卻在加速擴散。

在城市發展全面轉向提質增效的新時代，誰能率先實現三大轉變，誰就能在下一輪城市競爭中贏得先機。

發展動力之變

中國城鎮化進程的階段性躍遷，折射出全球城市化“諾瑟姆曲線”的普遍規律——當城市人口超過30%進入城市化加速階段，達到65%后進入城市化后期階段，超過70%則進入成熟階段，城市化進程停滯或略有下降。

過去數十年，中國的城鎮化浪潮高歌猛進。按照官方表述是：“中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化率從1949年的11%提高到2024年的67%。”

但轉折點已經到來。數據顯示，2011—2020年我國城鎮化率年均增長1.39個百分點，2021—2024年降為0.78個百分點，增速明顯放緩，預計未來還將繼續下滑。

超過65%、逼近70%的拐點，標志著我國城市化將進入成熟階段。對此，中央城市工作會議指出：“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”

這一轉變不僅是城市發展階段的轉換，更是發展邏輯的重構。最直接的改變是，“土地財政+房地產”的發展模式將難以為繼。

過去幾十年，土地財政和房地產開發，成為中國城鎮化的主要驅動力。地方政府通過大規模征地、出讓土地獲取財政收入，以此推動基礎設施建設和經濟增長。大規模的農村人口涌入城市，城市邊界不斷擴張，呈現出攤大餅式的發展態勢。

這種模式在短期內迅速提升了城市規模，催生了房地產市場的火爆，解決了城市建設的資金來源問題，但也帶來了土地資源浪費、房價泡沫、債務風險加劇等一系列問題。

如2015年城市工作會議后，棚改貨幣化政策拉開大幕，房地產行業高歌猛進，樓市繁榮背后是房價的一路飆升。

如今，隨著城鎮化增速放緩、人口結構轉變，住房需求峰值已過，房地產投資增速明顯回落。簡單來說，買房的人少了，地也賣不動了。

國家統計局數據顯示，2023年全國房地產開發投資同比下降9.6%，2024年進一步下降10.6%，市場進入深度調整期，房地產驅動的土地財政這臺發動機正逐漸減速。

此次會議特別提出“加快構建房地產發展新模式”。這一表述與以往“促進房地產市場平穩健康發展”有所不同，其核心在于切斷對土地財政的路徑依賴。

在房地產層面，未來的土地供應必須從無限供給，轉變為按需求定供給；在城市發展層面，不能再依賴房地產開發來維持財政增長，必須尋找新的增長動力，如科技創新、產業升級等。

發展策略之變

在城鎮化減速的背景下，城市發展策略也在發生重大調整。

大中小城市均衡發展，還是優先發展大城市？這一命題在中國的城鎮化歷程中幾經搖擺。上世紀八、九十年代的《全國城市規劃工作會議紀要》《城市規劃法》等文件都提出，“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”。

然而，隨著市場化改革深入和戶籍門檻的松動，大量人口涌入城市，向大城市聚集，按照舊的人口標準嚴格控制大城市規模已不切實際。

另一方面，考慮到人口、技術、資本等要素的集聚有利于提升資源配置效率，大城市在很長一段時間內成為吸納流動人口的主要陣地。

2019年召開的中央財經委員會第五次會議提到，“中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式”，“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”。

在高歌迅猛的城鎮化趨勢下，大量人口涌入，大城市的規模不斷擴張。根據國家統計局2021年發布的數據，我國有超大城市7個，特大城市14個。

然而，政策傾向于大城市優先，導致資源高度集中于一、二線城市，引發了人口過度集聚、房價高企、公共服務壓力巨大等一系列“城市病”。

因此，近幾年我國的城市發展策略，開始再度轉向，從大城市優先回歸到大中小城市協調發展，著手疏解大城市的非核心功能。

此次會議明確，著力優化現代化城市體系，“繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展”。“促進大中小城市和小城鎮協調發展”，再次被擺在重要位置。

但需要指出的是，協調發展要建立在市場規律之上，并非簡單的資源平均分配，而是通過城市群、都市圈的一體化發展，帶動中小城市，同時激活縣域經濟。

中央城市工作會議強調，“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，核心要義是，依托城市群和都市圈，形成區域一體化發展模式。

目前，全國共有19個城市群，30多個都市圈，但各城市群、都市圈的融合發展水平參差不齊。長三角城市群、粵港澳大灣區、京津冀城市群等，相對來說，已經形成了較為成熟的經濟聯動機制，基礎設施互聯互通、產業分工協作、公共服務共建共享水平較高。

如，長三角地區已實現高鐵“1小時通勤圈”，以及“上海研發+外地制造”協作模式；粵港澳大灣區則是“香港金融+深圳科技+東莞制造”產業鏈整合模式，且廣佛都市圈早在十多年前，就開通了全國首條跨市地鐵。

“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，旨在進一步打破行政壁壘，推動一體化進程，加速資源集聚，通過城市群、都市圈內的中心城市，帶動周邊中小城市發展。如昆山之于上海，中小城市可以通過產業分工，融入大城市的產業鏈中。

長期以來，不少人認為，打破行政壁壘，會導致資源過度集中流向大城市，加劇城市發展的“馬太效應”。然而事實恰恰相反，當前大中小城市發展不協調，并非過度市場化所致，而恰恰是市場化和一體化水平不夠高，各城市利益不同、互相博弈，同質化競爭，尚未形成高效聯動融合機制。因此，促進大中小城市協調發展，仍需進一步拆除城市間的壁壘。

在城市群、都市圈之外，縣域經濟的激活，也是平衡區域發展、縮小貧富差距的重要抓手。

七普數據顯示，2020年我國縣域常住人口約7.48億人，占全國人口總數的52.97%。在數量繁多的縣城中，昆山、江陰、張家港等百強縣（市），終究是少數，絕大部分縣城發展水平欠佳。然而，它們卻是人口流動的重要中轉站。

很多農村人口外出務工后，受制于大城市的高房價和物價，最終返鄉后，可能會選擇在縣城安居。這一趨勢既緩解了大城市的承載壓力，也能促進區域平衡發展。

當然，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，關鍵在于縣城要找準定位，找到一條特色化的發展道路。如大城市周邊的縣城，可以積極做配套產業分工；有資源優勢的縣城，可以做大特色產業。

在存量時代，城市間搶人競爭加劇，中小城市和縣城等下沉地區，面臨更大的發展壓力。但人口流動新趨勢下，中小城市和縣城并非必然衰落，關鍵還是找準定位、培育特色。

發展機遇之變

城鎮化減速的背后，不僅是人口結構的變化，更蘊藏著技術革命的深刻影響。

過去十多年，移動互聯網的加速普及，將“淘寶村”“直播鎮”帶進了偏遠地區，進一步推動了數字經濟新業態的涌現。一些中小城市和特色小鎮，借助互聯網平臺獲得了發展機會。

此次會議將“著力建設便捷高效的智慧城市”，列為七大重點任務之一。這一部署背后，是人工智能、大數據、物聯網等新技術，正以更快的速度改變城市發展模式。尤其是人工智能，正從技術工具升維為城市治理的新操作系統。

技術紅利的釋放不僅關乎產業興衰，更關乎城市格局的重新洗牌。

此前，“杭州六小龍”火爆全網，其誕生體現了城市發展的創新活力。反過來看，AI領域的發展，也會給城市提供技術創新積累，幫助占領未來的風口前沿，成為地方數字經濟發展的重要驅動力。另一方面，AI技術在城市治理、交通管理、醫療健康等領域的應用，使得城市運行效率大幅提升。

這些技術賦能，不僅提升了城市競爭力，也改變了城市間的競爭格局。

隨著土地財政式微，房地產發動機減速，未來的城市競爭，將不再僅取決于人口規模和土地資源，而更依賴于科技創新能力和數字化水平。

麥肯錫全球研究院（MGI）發布的報告指出，未來15年AI等行業將成為驅動增長的核心引擎，預計貢獻29萬億至48萬億美元的收入，占全球GDP增量的1/3，并重塑技術、資本流動與產業遷移的格局。

在存量時代，創新要素如人才、資本、技術，仍將集中在大中城市，人工智能將放大這些城市的競爭優勢。但正如互聯網的“平權效應”一樣，中小城市同樣有機會分享技術紅利。

如“東數西算”工程，可以通過重構算力、能源與數據的空間配置，激活中西部欠發達地區的資源優勢，破解發展不均衡問題，為欠發達地區帶來新的增長機遇。

（作者為數字社會發展研究中心特約研究員）