未來(lái)五到十年，城市更新將是城市發(fā)展的一條主線。

今年7月，中央城市工作會(huì)議提出，把城市更新作為城市工作的重要抓手。此前5月，中辦、國(guó)辦出臺(tái)關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)，明確要求到2030年城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展。

城市更新是一項(xiàng)涉及面廣、極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅包括老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，還包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)傳承等，更涉及千家萬(wàn)戶的切身利益。可以說(shuō)，時(shí)間緊迫、任務(wù)極為艱巨，中央已吹響了“集結(jié)號(hào)”。在這種情況下，各地如何把城市更新細(xì)化為一個(gè)個(gè)具體的項(xiàng)目加速落地？

目前，全國(guó)已實(shí)施超過(guò)6.6萬(wàn)個(gè)城市更新項(xiàng)目，其中涌現(xiàn)出不少成功案例。去年以來(lái)，住建部發(fā)布了兩批城市更新典型案例名單，以及三批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單。通過(guò)對(duì)典型案例的分析，可以得到諸多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和新范式。

城市更新“民生為大”

2024年4月22日，習(xí)近平總書(shū)記在重慶視察時(shí)走進(jìn)九龍坡區(qū)謝家灣街道民主村社區(qū)，細(xì)致了解民主村城市更新成果和保障改善民生情況，并在這里提出了“中國(guó)式現(xiàn)代化，民生為大”的重要論述。

在習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神指引下，民主村片區(qū)城市更新項(xiàng)目二期工程于2024年底如期完工。改造后的民主村，實(shí)現(xiàn)了從“老破小”到“網(wǎng)紅打卡地”的華麗蛻變，其經(jīng)驗(yàn)也入選第一批城市更新典型案例名單。

民主村雖名為“村”，但實(shí)際上是地處重慶九龍新商圈核心地帶的社區(qū)，總面積0.24平方公里，近2萬(wàn)居民，其中60歲以上居民占比達(dá)30%。

民主村曾是大型軍工企業(yè)的員工家屬區(qū)，隨著工廠搬遷與城市發(fā)展，逐漸淪為衰敗、沉寂的老舊小區(qū)。交通擁堵、道路斑駁、小巷狹窄，環(huán)境臟亂無(wú)序，這里的治理一度是九龍坡區(qū)“很頭疼”的問(wèn)題。整體上看，民主村宛如“城市中的一塊傷疤”，與周邊的繁華景象形成強(qiáng)烈對(duì)比，不僅阻礙了商圈的連通與發(fā)展，更影響了居民的生活質(zhì)量。

改變始于2021年。重慶市九龍坡區(qū)作為全國(guó)首批城市更新試點(diǎn)城市之一，啟動(dòng)了民主村社區(qū)片區(qū)城市更新項(xiàng)目。改造伊始，項(xiàng)目面臨小區(qū)詳情掌握難、區(qū)域違建治理難、群眾思想統(tǒng)一難。

針對(duì)“三大難”，當(dāng)?shù)卣慌哪X袋，而是問(wèn)需于民。“5元一次的理發(fā)鋪能不能保留？”“小區(qū)的修鞋攤、配鑰匙攤搬到哪里去？”“能不能安裝電梯？”“可不可以加一些椅子？”“希望有個(gè)社區(qū)食堂……”居民的需求都從建議變成了設(shè)計(jì)方案。充分聽(tīng)取居民意見(jiàn)，深入查找社區(qū)問(wèn)題和短板，是推進(jìn)城市更新的關(guān)鍵。

通過(guò)舉行院壩會(huì)、座談會(huì)、入戶走訪，城市更新的思路逐漸打開(kāi)。最終，九龍坡區(qū)政府決定通過(guò)“原拆原建”的方式，保留片區(qū)住宅肌理與街巷格局，延續(xù)城市歷史文脈和特色風(fēng)貌，聚焦低效空間和老舊功能片區(qū)，加大力度推進(jìn)閑置土地和閑置建筑的再開(kāi)發(fā)利用。

在實(shí)施過(guò)程中，摒棄大拆大建、推倒重來(lái)的做法，創(chuàng)新進(jìn)行“留、改、拆、增”微改造、巧利用，既保留歷史印記，又完善居住功能，并規(guī)劃建設(shè)功能服務(wù)區(qū)、市井煙火區(qū)等區(qū)域，解決居民關(guān)切的實(shí)際問(wèn)題。

“留”就是保留街巷格局、文化特色，保留老百姓的生活習(xí)慣，留下歷史記憶；“改”主要著眼于改善人居環(huán)境，包括樓棟外立面的美化、消防和生活垃圾處置設(shè)施的改善，以及燃?xì)狻⒂晡酃芫W(wǎng)和三線管網(wǎng)的修補(bǔ)與遷改；“拆”是拆除危舊房及違規(guī)建筑，騰出發(fā)展空間，重塑空間格局；“增”則是補(bǔ)齊設(shè)施短板，增加公共活動(dòng)空間以及社區(qū)食堂等。

民主村經(jīng)過(guò)更新改造，不僅提升了居民的居住體驗(yàn)，更成為城市一道靚麗的風(fēng)景線。老重慶的市井煙火氣與新潮現(xiàn)代的時(shí)尚范兒，在這里完美融合；新增的商業(yè)服務(wù)設(shè)施，如雨后春筍般涌現(xiàn)。目前，民主村已入駐各類(lèi)商家100多戶，其中既有新潮店鋪，也有傳統(tǒng)品牌，累計(jì)盤(pán)活經(jīng)營(yíng)面積上萬(wàn)平方米。

創(chuàng)意十足的街邊景觀、清新文藝的特色小店、鄉(xiāng)愁濃郁的老式建筑、配套齊全的服務(wù)設(shè)施……今年初，隨著民主村二期的煥新開(kāi)街，大量市民游客涌入充滿設(shè)計(jì)感的街巷里拍照打卡，民主村又一次刷爆朋友圈。

在專(zhuān)家看來(lái)，民主村城市更新最鮮明的特色，就是踐行“中國(guó)式現(xiàn)代化，民生為大”。社區(qū)怎么改，居民自己說(shuō)了算；改造中如何施工，居民親自監(jiān)督；改造后怎樣運(yùn)營(yíng)治理，居民親身參與。全過(guò)程做到尊重民意、回應(yīng)民需、體貼民心、照顧民生。

“城，所以盛民也。”城以人為本，人以城為家，城市應(yīng)讓生活更美好。城市更新不只是建高樓大廈，更要有鮮活個(gè)體背后的人文關(guān)懷。牢牢抓住“民生為大”這個(gè)核心，就能搞清楚哪里需要更新、怎樣去更新。

老城區(qū)產(chǎn)業(yè)復(fù)興新契機(jī)

城市更新不僅改變老城區(qū)的舊面貌，更重要的是可以通過(guò)騰籠換鳥(niǎo)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這是城市內(nèi)涵式發(fā)展的要義之一。

既有的城市更新案例，多是將老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)改造為新商業(yè)街區(qū)，發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，但近年來(lái)一種新的范式值得關(guān)注，即科創(chuàng)街區(qū)。把科創(chuàng)作為助推城市更新的產(chǎn)業(yè)引擎，以科創(chuàng)街區(qū)盤(pán)活城市存量空間資源。

2022年6月，科技部火炬中心提出以街區(qū)為空間形態(tài)，開(kāi)展國(guó)家級(jí)創(chuàng)新街區(qū)試點(diǎn)。西安碑林環(huán)大學(xué)硬科技創(chuàng)新街區(qū)，是首批三個(gè)試點(diǎn)之一。

隨著城市發(fā)展，老城區(qū)往往會(huì)面臨發(fā)展空間受限、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)停滯不前以及服務(wù)功能不足等問(wèn)題。碑林區(qū)作為西安市的核心城區(qū)，同樣面臨這些挑戰(zhàn)。為了煥發(fā)老城區(qū)的活力，碑林區(qū)充分挖掘其科教資源集聚、應(yīng)用場(chǎng)景豐富的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)改造傳統(tǒng)街區(qū)、舊廠房、老校區(qū)以及低效樓宇等空間，打造出新的產(chǎn)業(yè)和場(chǎng)景。

碑林環(huán)大學(xué)硬科技創(chuàng)新街區(qū)采取有機(jī)更新的策略，通過(guò)“修舊如舊”保留歷史韻味，“換裝新貌”注入現(xiàn)代氣息，以及“微更新、新舊結(jié)合”的巧妙手法，打造“工作、生活、學(xué)習(xí)、休閑”為一體的創(chuàng)新生活圈。

在更新改造物理空間的同時(shí)，碑林區(qū)與區(qū)域內(nèi)17家高校、131家科研院所簽訂科創(chuàng)街區(qū)共建協(xié)議，立足學(xué)科優(yōu)勢(shì)與研發(fā)重點(diǎn)，加快形成“大學(xué)創(chuàng)新、科技創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)城融合”創(chuàng)新發(fā)展新格局。

位于西安鬧市區(qū)的友誼路，通過(guò)更新改造，如今已成為碑林環(huán)大學(xué)硬科技創(chuàng)新街區(qū)的主軸線。這里匯集眾多高校與科研機(jī)構(gòu)，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了源源不斷的新生力量。

漫步此間，“硬科技”元素在街區(qū)隨處可見(jiàn)。“西工大——光機(jī)所”核心示范段臨街展廳、口袋公園吸引市民駐足；延伸線上的西安創(chuàng)新設(shè)計(jì)中心，經(jīng)過(guò)改造提升的多功能共享休閑區(qū)，咖啡吧、機(jī)器人展臺(tái)、洽談區(qū)等，為技術(shù)、資本、人才等創(chuàng)新要素搭建了集聚交流的平臺(tái)。以“友誼路軸線”為核心，碑林區(qū)在老城區(qū)打造出一個(gè)“沒(méi)有圍墻的科技產(chǎn)業(yè)園”。

科創(chuàng)街區(qū)并非西安首創(chuàng)。從國(guó)際上看，在紐約、倫敦和柏林等大都市，越來(lái)越多的科技創(chuàng)新區(qū)出現(xiàn)在老城區(qū)。例如，全球著名人工智能頭部企業(yè)OpenAI，以及馬斯克創(chuàng)立的腦機(jī)接口公司Neuralink，都誕生于舊金山最老的社區(qū)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，近年來(lái)上海、廣州、南京等地紛紛通過(guò)城市更新，推動(dòng)老城區(qū)、老廠房向科創(chuàng)街區(qū)轉(zhuǎn)型，涌現(xiàn)出“硅巷”、環(huán)大學(xué)科創(chuàng)圈等不少成功案例。

在專(zhuān)家看來(lái)，打造科創(chuàng)街區(qū)，是城市在存量時(shí)代下激活科技創(chuàng)新的一條全新路徑。科創(chuàng)街區(qū)作為一種新興的科創(chuàng)生態(tài)集群模式，核心是將科創(chuàng)融入城市街區(qū)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)科創(chuàng)要素與城市功能的空間融合。

相較于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，街區(qū)化環(huán)境更符合科創(chuàng)企業(yè)與人才對(duì)城市氛圍、便利程度、生活環(huán)境的需求。過(guò)去，受制于中心城區(qū)存量建設(shè)用地稀缺、寸土寸金的制約，科創(chuàng)要素和新產(chǎn)業(yè)難以進(jìn)入中心城區(qū)。但通過(guò)城市更新，對(duì)老街區(qū)老廠房、低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，可以為科創(chuàng)提供物理空間載體。

中心城區(qū)豐富生活配套、多元空間場(chǎng)景、新鮮商業(yè)業(yè)態(tài)，以及街區(qū)氛圍等，是吸引科創(chuàng)企業(yè)與人才的重要優(yōu)勢(shì)。在城市更新中，應(yīng)著力打造創(chuàng)業(yè)、生活、社交多功能融合的創(chuàng)新微環(huán)境，在傳統(tǒng)街區(qū)植入眾創(chuàng)空間、路演大廳、科技展廳等新型空間單元，將碎片化的存量空間轉(zhuǎn)化為功能復(fù)合的創(chuàng)新社區(qū)，為科創(chuàng)企業(yè)和人才營(yíng)造功能融合、生態(tài)豐富的新型空間。

在科技回歸都市的大趨勢(shì)下，城市更新將成為老城區(qū)產(chǎn)業(yè)復(fù)興的重要契機(jī)，而科創(chuàng)街區(qū)將是引領(lǐng)城市更新的重要范式之一。

有為政府與有效市場(chǎng)“攜手”同行

城市更新往往投資體量大、實(shí)施周期長(zhǎng)，資金從何而來(lái)，是各地面臨的最大難題。

從現(xiàn)有案例看，多是采用發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債、成立城市更新基金、爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)信貸資金支持、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與等方式。其中，有兩種創(chuàng)新模式值得深入探索：一是國(guó)企主導(dǎo)的統(tǒng)籌運(yùn)作模式；二是市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)模式。

合肥是國(guó)企主導(dǎo)的統(tǒng)籌運(yùn)作模式的代表。合肥市合柴1972文創(chuàng)園、衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)片區(qū)等多個(gè)項(xiàng)目，都是由當(dāng)?shù)貒?guó)企以市場(chǎng)化方式改造，其經(jīng)驗(yàn)均被住建部在全國(guó)推廣復(fù)制。

合柴1972文創(chuàng)園位于合肥市包河區(qū)，項(xiàng)目所在地原為合肥柴油機(jī)廠。為了激活這片承載城市歷史記憶的區(qū)域，合肥市政府決定采用工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與文化創(chuàng)意相結(jié)合的方式，將其改造為一個(gè)集歷史人文和現(xiàn)代生活于一體的文創(chuàng)園。

前期改造資金投入大，回報(bào)周期長(zhǎng)，不易引入社會(huì)資本，這是很多工業(yè)遺存保護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。合柴1972文創(chuàng)園項(xiàng)目總建筑面積約30萬(wàn)平方米，總投資約35億元。為了破解資金難題，合肥市創(chuàng)新方式，由國(guó)有企業(yè)按市場(chǎng)化“招拍掛”拿地，然后專(zhuān)門(mén)組建運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)邊改造邊運(yùn)營(yíng)。

國(guó)資平臺(tái)提前介入，將園區(qū)基礎(chǔ)管網(wǎng)、廠房修繕完成后，再引入社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。這種方式可以更好地撬動(dòng)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效市場(chǎng)更好結(jié)合。

國(guó)企主導(dǎo)的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)，是可以克服短期利益的誘惑，充分挖掘每棟建筑中蘊(yùn)藏的文化價(jià)值，這也是合柴1972文創(chuàng)園改造后能運(yùn)營(yíng)成功的秘訣之一。

項(xiàng)目改造沒(méi)有“大拆大建”，而是最大限度地保留了原有肌理，在原有工業(yè)遺存的結(jié)構(gòu)特征和建筑文化基礎(chǔ)上，融入現(xiàn)代藝術(shù)和創(chuàng)意元素，打造出一批極具特色的城市新地標(biāo)。改造完成后，很快成為“網(wǎng)紅打卡地”，日均接待游客上萬(wàn)人。

在合柴1972文創(chuàng)園項(xiàng)目中，有兩本賬值得關(guān)注：一是土地賬。合肥市創(chuàng)新“肥瘦搭配”模式，統(tǒng)籌解決片區(qū)近300畝低效工業(yè)用地、130畝零星空置地的“留”和“轉(zhuǎn)”問(wèn)題。對(duì)已批復(fù)的用地性質(zhì)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，最終實(shí)現(xiàn)土地資源增值和工業(yè)遺址保護(hù)。

二是經(jīng)濟(jì)賬。合肥市建立精細(xì)化測(cè)算模型，對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)貸款期限20年全過(guò)程靜態(tài)、動(dòng)態(tài)模擬分析，通過(guò)梳理鎖定項(xiàng)目資金自平衡的關(guān)鍵要素，最大限度地平衡“政府、市場(chǎng)、原產(chǎn)權(quán)人”三者之間利益。35億元項(xiàng)目資金全部由國(guó)有開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)通過(guò)經(jīng)營(yíng)性地塊租售和自持物業(yè)經(jīng)營(yíng)收益實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，且略有盈余。

與“合肥模式”不同，成都探索的是市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)模式，猛追灣片區(qū)項(xiàng)目是其首個(gè)成功案例。

成都市成華區(qū)以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、商業(yè)化邏輯”為指引，創(chuàng)新采用“EPC+O”城市更新模式，即設(shè)計(jì)－采購(gòu)－施工與運(yùn)營(yíng)一體化的承發(fā)包模式，由市場(chǎng)化企業(yè)對(duì)猛追灣片區(qū)項(xiàng)目，進(jìn)行深度策劃規(guī)劃、設(shè)計(jì)建造和招商運(yùn)營(yíng)。

經(jīng)過(guò)全球招標(biāo)，項(xiàng)目引入專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力突出的公司作為牽頭主體，改造歷時(shí)三年，昔日的老舊工業(yè)區(qū)搖身一變，成為引領(lǐng)時(shí)尚潮流的城市新地標(biāo)。

“EPC+O”模式的核心在于，將后端運(yùn)營(yíng)重心前置，并將此主線貫穿于項(xiàng)目各環(huán)節(jié)，破解傳統(tǒng)模式“先改造、再招商、多主體分散實(shí)施”，導(dǎo)致空間和業(yè)態(tài)分離、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。

“以運(yùn)營(yíng)為終，也以運(yùn)營(yíng)為始。”變傳統(tǒng)的改造導(dǎo)向?yàn)檫\(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)由環(huán)節(jié)分隔向運(yùn)營(yíng)牽頭、由分散經(jīng)營(yíng)向集中運(yùn)營(yíng)、由不可持續(xù)向持續(xù)升級(jí)“三大轉(zhuǎn)變”，最終形成居民得實(shí)惠、商家得實(shí)利、城市得發(fā)展的共贏局面。

在專(zhuān)家看來(lái)，城市更新項(xiàng)目成功與否，不是在改造時(shí)呈現(xiàn)，而是能否通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)持續(xù)煥發(fā)生機(jī)活力。

從合肥、成都等地的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論國(guó)企主導(dǎo)的統(tǒng)籌運(yùn)作模式，還是市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)模式，都離不開(kāi)強(qiáng)有力的“政府之手”統(tǒng)籌運(yùn)作，深入挖掘城市存量資源，撬動(dòng)各方資本投入。

城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)潛力，必須深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，讓有效市場(chǎng)與有為政府“攜手”同行，才能建立可持續(xù)的城市更新模式。