改革開放以來，我國高速城市化發(fā)展的進程，也是部分城市“極化膨脹”的過程。作為經濟要素的聚集體和承載空間，城市人口越聚集，社會活動和經濟生產的效率越高。做大城市的“規(guī)模效應”，在一定歷史階段是客觀規(guī)律。

進入新階段，情況發(fā)生改變，發(fā)展策略也隨之而變。2025年7月，中央城市工作會議提出，“發(fā)展組團式、網絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，標志著我國城市發(fā)展將從“單極磁吸”轉向“多極協(xié)同”，從“強中心城市”轉向“強都市圈建設”。

未來的縣城發(fā)展，要在“多極協(xié)同”和都市圈建設的大趨勢中，尋找新的坐標和機遇。

縣城發(fā)展的“危”與“機”

未來十年，縣城發(fā)展的機遇，就藏在城市群格局“洗牌”的進程中。

一方面“以城帶鄉(xiāng)”的新型城鎮(zhèn)化，給予縣城發(fā)展獨特的“相對優(yōu)勢”。在以都市圈為主的新型城鎮(zhèn)化藍圖中，縣城作為“鄉(xiāng)頭城尾”，具有不可替代的鏈接優(yōu)勢：縣城不僅承擔著吸納農業(yè)轉移人口、緩沖超大城市壓力的功能，同時也是承接大都市產業(yè)轉移、補位中心城市發(fā)展的排頭兵。

在“分類推進”的總體思路下，通過政策引導，形成“中心城市+縣城”的協(xié)調發(fā)展格局。縣城可借助都市圈資源再分配的歷史機遇，重塑自身定位，進一步完善基礎設施、提升公共服務水平，增強自身對人口和產業(yè)的吸引力。

另一方面，“以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設”，意味著縣城有機會拓展發(fā)展腹地。增量主導下，對于相對遠離大城市的縣城而言，同樣有機會立足本地資源稟賦，突破行政區(qū)劃的分隔，甚至通過跨省吸引，建立以自身為中心的經濟輻射區(qū)，實現(xiàn)差異化發(fā)展。

如，縣城可放大自身長板，通過深耕特色產業(yè)、城市服務、文化體驗等細分領域，打造特定賽道的“單項冠軍”，占據細分市場的主導地位。

總體而言，不論是綁定大都市，做“鄉(xiāng)頭城尾”的都市圈“小衛(wèi)星”，還是獨立潮頭、放大自身發(fā)展勢能的區(qū)域“小恒星”，所有縣城都有機會在都市圈和城市群格局“洗牌”中，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

機遇往往與挑戰(zhàn)并存。而縣城的危機，則藏在“存量提質”的時代要求里。

其一，“規(guī)模效應”之下，產業(yè)的增量更難創(chuàng)造。在城市發(fā)展從“擴張”到“提質”的轉變中，大城市相比縣城而言，已搶先一步完成資源的“原始積累”。對于縣城而言，或將面臨“擴張未至、提質已來”的囧境。面對城市發(fā)展規(guī)模優(yōu)勢的慣性，縣城高質量發(fā)展的壓力可想而知。

在全國1800多個縣域，僅有62個躋身“千億縣”行列，大部分縣域特色主導產業(yè)優(yōu)勢并不突出，面對新的都市圈格局，很容易喪失傳統(tǒng)優(yōu)勢，或陷入同質化競爭。

其二，負增長時代，人口的增量更難集聚。2022年以來我國人口總量持續(xù)負增長，尤其是勞動年齡人口總量及結構占比“雙降”。在這種趨勢下，城市人口與人才競爭越發(fā)激烈。隨著超大城市放寬落戶限制，個體的“自由擇城權”進一步回歸。客觀來說，縣城在就業(yè)機會、發(fā)展空間、公共服務等方面與大城市存在一定的差距。縣城迫切需要更具吸引力的城市品牌和更豐富的城市內涵，以避免人口流失，并吸引集聚人口。

其三，“存量提質增效”階段，發(fā)展模式更需突破。城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張轉向存量提質增效，意味著城市發(fā)展的驅動力將從土地財政轉向產業(yè)、科技、資本驅動。縣域創(chuàng)新資源相對匱乏和產業(yè)轉型升級壓力并存，構建新的良性經濟循環(huán)面臨一定的挑戰(zhàn)。

同時，新階段城市生態(tài)保護和環(huán)境治理的要求更高。部分縣域生態(tài)本底較為脆弱，加上低效產業(yè)發(fā)展導致的歷史欠賬疊加，綠色轉型發(fā)展的考驗較為嚴峻。

應對挑戰(zhàn)，縣城需立足自身發(fā)展實際，在“優(yōu)化現(xiàn)代城市體系”的要求下，“跳出縣城看縣城”，放眼所在的都市圈或輻射范圍，對自身發(fā)展定位進行再研判、再梳理。不同縣城的發(fā)展條件不同、發(fā)展基礎不同，發(fā)展模式也不盡相同，但可以明確的是，所有縣城都要以現(xiàn)代化人民城市為目標，重點圍繞“產業(yè)有增長、生活有內涵、城建有溫度、文化有傳承”四個方面，來構建自身的發(fā)展策略。

做“新”產業(yè)內容，激發(fā)創(chuàng)新活力

新階段，縣城尤其要明確“發(fā)展才是硬道理”。只有產業(yè)的發(fā)展繁榮，才能確保居民安居樂業(yè)、實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。縣城尋找、創(chuàng)造新增長點，不能故步自封，也不能一蹴而就，“舊動能轉型”和“新動能創(chuàng)造”并舉，才是更穩(wěn)健的選擇。

策略一：推動新舊動能轉換，通過新質生產力引領產業(yè)升級。縣城是支撐我國成為制造業(yè)大國的基石，也是低端生產和產業(yè)過剩比較嚴重的區(qū)域。對于很多縣域來說，針對現(xiàn)有的支柱產業(yè)，在轉型壓力下“騰籠換鳥”不見得是上策，轉型升級才是優(yōu)選。

縣城可通過發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網積極參與協(xié)同制造；通過供應鏈管理維度的創(chuàng)新，整合分散的產能；在更廣泛的制造網絡中，激活閑置產能、升級柔性新產能；主動參與到更大市場的產業(yè)創(chuàng)新格局中。

另外，還可以延伸傳統(tǒng)制造的高附加值環(huán)節(jié)，聚焦工業(yè)設計、檢驗檢測、標準制定、品牌建設、全球營銷等環(huán)節(jié)，在構建傳統(tǒng)領域優(yōu)勢“護城河”的同時，創(chuàng)造出新的增長空間。

策略二：培育產業(yè)新增長點，發(fā)力細分市場的藍海博弈。傳統(tǒng)產業(yè)升級之外，縣域可以圍繞新興產業(yè)賽道，在創(chuàng)新驅動時代拓展有獨特優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產業(yè)。

針對新賽道方向的選擇，受限于自身發(fā)展規(guī)模，縣域應優(yōu)選“對細分賽道的深度占有”。所謂“細分”，可以是都市圈整體產業(yè)格局中的某一特殊領域或特殊環(huán)節(jié)，也可以是基于自身特殊發(fā)展條件的“特需”方向。

方向明確后，需要進行產業(yè)培育和優(yōu)勢塑造，可以定制化打造“產業(yè)公地”，強化對該領域創(chuàng)新資源的吸引，搭建關鍵環(huán)節(jié)公共服務平臺，如科學中介、科技金融、資源嫁接、知識產權及創(chuàng)新孵化平臺等。圍繞細分領域搭建完整的生態(tài)體系，搶占產業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢。

策略三：導入創(chuàng)新增量，借勢“飛地經濟”綁定大城市。對于很多創(chuàng)新資源匱乏的縣域來說，若想實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展，需要跳出自身的“一畝三分地”，放眼區(qū)域乃至全國的創(chuàng)新中心，主動出擊，實現(xiàn)資源的合作、綁定。可以在大城市建立“反向飛地”，依托大城市的市場和創(chuàng)新要素資源，合作進行“遠程孵化”并進一步拓展“逆向招商”，完成“協(xié)同創(chuàng)新在都市、產業(yè)化在縣城”的產業(yè)增量創(chuàng)造。

做“特”魅力生活，從“宜居”到“樂活”

產業(yè)有增長的同時，縣城生活也要跟得上，通過完善公共服務，提升生活品質，打造魅力生活，吸引、留住人口。

縣城“宜居”，首先應完善必要的基礎設施，但要立足有限的資源。與大都市相比，縣城在硬件層面不能不切實際地搞超配套、大建設。縣城生活魅力的營造，更多要在軟實力上著手，通過做好“直擊痛點”和“滿足爽點”的巧文章，吸引人流量。

具體而言，就是要打造有縣城特色的生活服務業(yè)，讓縣城不僅僅是宜居，更能突出生活高性價比的優(yōu)勢，為特定人群提供具有情緒價值的“樂活場景”。

例如，可以抓住人們平凡但不普通的生活偏好，發(fā)展“煙火氣經濟”，提供極致的日常生活體驗。其中，特色美食、戶外運動、康養(yǎng)休閑等相關主題服務都有發(fā)展空間。在特色生活服務的基礎上，進一步完善城市品牌，發(fā)展特色產業(yè)。

還可以把握年輕人追求強體驗、時尚化、個性化的訴求，發(fā)展縣城“特色夜經濟”“節(jié)慶經濟”“賽事經濟”“興趣經濟”等。在這方面，尤其要注意“特色”大于“規(guī)模”，與大城市做好差異化競爭。

做“強”公共服務，城市更具運營效能

除了基本的公共服務，縣城也可以通過定制化建設相對超前且運營可持續(xù)的公共服務配套，針對特定人群，讓公共服務成為特色品牌，實現(xiàn)人口集聚、經濟效益的雙贏。

也就是說，縣城可抓住“針對細分人群的民生超配套”，把有限的資源精準投向最具需要、最具杠桿效應的人群，以“小切口”實現(xiàn)“大民生”。

如，縣城可以聚焦生兒育女的家庭人群，落實“兒童友好城市建設”，針對兒童安全、兒童興趣培育及潛能培養(yǎng)、特色實踐主題研學等，完善相關項目植入。同時，創(chuàng)造幼齡友好的城市公共設施和公共環(huán)境，成為“小手拉大手”的幸福城市。

縣城還可以彌補自身醫(yī)療服務的短板，圍繞某個專科的特定醫(yī)療需求，打造醫(yī)療服務“中樞”；針對高技能人才缺口，通過校企合作、產教融合，大力發(fā)展職業(yè)教育，孵化縣城年輕人口流量，同時反哺產業(yè)發(fā)展，塑造城市品牌。

做“實”文化傳承，打造“火起來”的文化體驗

中國的歷史，也是一部由縣域組成的發(fā)展史。在漫長歲月的滋養(yǎng)中，很多縣域都留存有璀璨、特色的文化IP。在民族自豪感提升、國潮復興的當下，這些扎根鄉(xiāng)土的文化符號，恰恰也是人民群眾，尤其是年輕人所向往的文化符號和精神地標。

活化、傳承好本地文化，是新階段城市發(fā)展的重要要求，也是實現(xiàn)經濟繁榮、打造魅力生活的重要抓手。

具體而言，文化只有走下“廟堂之高”，被體驗、被看見，才能真正被傳承、被保護。因此，縣城可以提煉有傳播價值的文化符號，通過“文化保護、文旅融合、城旅融合”，實現(xiàn)文脈延續(xù)傳承。

首先要通過“IP再塑造”構建文化故事，完善文化符號背后的價值觀和宏大敘事，讓人們產生向往和共鳴。其次，要創(chuàng)造體驗式消費場景，實現(xiàn)文化故事的具象化，并在傳播和體驗中創(chuàng)造價值。另外，有條件的縣城，還可以將多個場景進行主題化串聯(lián)，通過文化線路的形式，在文旅融合的基礎上，將文化傳承深度融入縣城發(fā)展的脈絡中。

（作者單位：競爭力智庫）