在中國城市化進程的宏偉畫卷上，特大鎮(zhèn)崛起與人口小縣收縮，構(gòu)成了一幅對比鮮明的圖景。隨著經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力和人口規(guī)模已超越許多小城市；而另一邊，人口流失和產(chǎn)業(yè)衰退，則讓一些縣面臨“空心化”的挑戰(zhàn)。兩種截然不同現(xiàn)象的背后，隱藏著怎樣的邏輯和趨勢？

特大鎮(zhèn)迎來發(fā)展轉(zhuǎn)折點

今年8月，民政部網(wǎng)站發(fā)布了區(qū)劃地名司司長劉濤的署名文章。文中提出“研究特大鎮(zhèn)設(shè)市的新路徑、新模式，打造縣域經(jīng)濟增長點”，并圍繞黨的二十屆三中全會的決定內(nèi)容，對區(qū)劃調(diào)整方面進行了深入剖析及未來走向規(guī)劃。

特大鎮(zhèn)的改革呼聲由來已久。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借強大的經(jīng)濟實力和龐大的人口規(guī)模脫穎而出，成為了“特大鎮(zhèn)”。這些特大鎮(zhèn)不僅在GDP總量上超過許多縣域，甚至一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)的GDP已突破千億大關(guān)。要知道，在我國2800多個縣區(qū)中，GDP超過1000億的縣不到60個。

例如，佛山的獅山鎮(zhèn)是全國第一個“千億鎮(zhèn)”，早在2017年GDP就突破千億，2023年達1370億元，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值4689.51億元。七大支柱產(chǎn)業(yè)中，汽車整車及零部件制造、有色金屬2個產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超千億，其他5個產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超百億。

同樣在佛山的北滘鎮(zhèn)，在2022年GDP突破1000億元大關(guān)，成為廣東第二個“千億鎮(zhèn)”。北滘擁有全球規(guī)模最大、最齊全的白色家電全產(chǎn)業(yè)鏈和小家電產(chǎn)品集群。還有東莞的長安鎮(zhèn)，是中國手機制造中心，2023年GDP逼近千億，OPPO、vivo都落戶于此，但在行政體系上還只是鎮(zhèn)域。

盡管這些鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟實力已超越許多小城市，但它們的行政編制也只能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)對待，在財權(quán)、地權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)等方面，都受到嚴重限制。舉例來說，鎮(zhèn)政府在開發(fā)新項目時需要層層審批，無法根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展需求快速決策，進而影響到招商引資和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，其發(fā)展?jié)摿σ搽y以完全釋放。

特大鎮(zhèn)面臨的困局引發(fā)了社會各界對“鎮(zhèn)改市”的強烈呼聲。2019年，浙江龍港鎮(zhèn)成為全國首個撤鎮(zhèn)設(shè)市的案例。龍港鎮(zhèn)從鎮(zhèn)級直接改為縣級，溫州代管，浙江省直轄。

龍港在“鎮(zhèn)”時期，就位列全國百強鎮(zhèn)第17名，GDP近300億元，常住人口近40萬人，超過許多縣域的體量。在龍港申報撤鎮(zhèn)改市時，當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T表示，“我們是市一級的要求，縣一級的工作量，鎮(zhèn)一級的體制，很難運作。媒體經(jīng)常說小馬拉大車，我看其實是老馬拉火車。”

設(shè)市之后，龍港市GDP增長至2023年的409.5億元，經(jīng)濟增速領(lǐng)跑很多縣域，也在一定程度上說明了，行政級別提升后經(jīng)濟活力得到釋放。

目前，類似龍港的特大鎮(zhèn)在全國有200多個，其中廣東、江蘇等省的特大鎮(zhèn)數(shù)量最多。這些鎮(zhèn)不僅具備經(jīng)濟發(fā)展的基本條件，還因地理位置的優(yōu)越性，承接了大都市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，多年的積累下具有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點。

此次劉濤署名文章提到的“特大鎮(zhèn)設(shè)市新路徑”，就是旨在通過行政級別的提升和權(quán)力擴展，緩解其目前面臨的“責(zé)任重，權(quán)限少”的尷尬局面。

目前，針對特大鎮(zhèn)的發(fā)展，主要有兩條路徑：一是“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，即在保持鎮(zhèn)級行政級別不變的前提下，賦予特大鎮(zhèn)更多的財權(quán)和事權(quán)。

廣東東莞的簡政強鎮(zhèn)改革就是其中的典型案例，通過將市級權(quán)限下放至鎮(zhèn)一級，東莞的鎮(zhèn)級行政單位獲得了相當(dāng)于縣級政府的管理權(quán)限，使其經(jīng)濟發(fā)展更加自主靈活。然而，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”雖然可以在短期內(nèi)緩解部分問題，但從長遠來看，特大鎮(zhèn)的治理問題仍未根本解決。

因此，越來越多的專家建議走另外一條路，就是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”之路。直接將這些特大鎮(zhèn)升格為縣級市，不僅可以賦予特大鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展空間，還可以通過行政區(qū)劃調(diào)整，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

不過，雖然“鎮(zhèn)改市”是特大鎮(zhèn)發(fā)展的必然路徑，但實施起來卻非常復(fù)雜。

首先，行政區(qū)劃的調(diào)整涉及到縣域利益的再分配。例如，如果某一特大鎮(zhèn)從原有的縣域中分割出來，原本需要上繳的大部分財政收入就沒有了，原有縣域的發(fā)展將受到巨大影響，公共服務(wù)體系也可能被徹底重構(gòu)等等，這必定會引發(fā)地方政府的抵觸情緒。

此外，設(shè)市后的特大鎮(zhèn)如何與周邊城市群協(xié)同發(fā)展，也是一個亟待解決的問題。

所以近兩年，受“行政區(qū)劃總體穩(wěn)定”政策影響，撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)（市）及城市合并等舉措均暫緩。而龍港至今仍為全國唯一鎮(zhèn)改市，其改革模式多年未獲推廣。

但有一點可以明確，特大鎮(zhèn)將在未來的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中扮演更加重要的角色，尤其是在長三角和珠三角這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。無論是“強鎮(zhèn)擴權(quán)”還是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，改革的最終目標都是要破解當(dāng)前的治理困境，順應(yīng)城市發(fā)展的邏輯，釋放特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?

小縣痛苦但必要的收縮

與特大鎮(zhèn)擴權(quán)設(shè)市形成對比的是，中國正面臨著越來越多的人口小縣收縮的現(xiàn)象。

據(jù)2021年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，約有一半的縣域人口呈現(xiàn)減少趨勢，特別是一些資源型城市和工業(yè)化較早的縣域，人口出生率低且外流現(xiàn)象明顯，逐漸演變?yōu)椤翱招目h”。

其中三北地區(qū)（東北、華北和西北）受影響最為嚴重。這類縣城通常依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如煤礦、鋼鐵等，但隨著資源枯竭和產(chǎn)業(yè)升級的滯后，經(jīng)濟增長乏力，年輕人口向沿海發(fā)達地區(qū)遷移。

在某些縣域，甚至出現(xiàn)了機關(guān)單位的在職人員與常住人口比例極度失衡的現(xiàn)象。2019年，山西對全省的小縣城進行了摸底調(diào)研，其中一個人口超過13萬的縣，財政供養(yǎng)人員達近6000人，人口與財政供養(yǎng)人員的比例高達22:1。

這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)的“袖珍小縣”比較普遍。如陜西佛坪縣常住人口不到3萬，但財政供養(yǎng)人員卻超過2000人，嚴重依賴財政轉(zhuǎn)移支付維持基本運轉(zhuǎn)，這種模式顯然是不可持續(xù)的。

其實，這一現(xiàn)象不僅僅是人口問題，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問題。因為實體經(jīng)濟的衰退使得人口外流進一步加劇，導(dǎo)致經(jīng)濟進一步衰退。

不僅中國，全球許多資源枯竭型城市也面臨著類似的困境，我們在以往的文章中也分析過日本夕張市的慘痛教訓(xùn)。學(xué)者丁長發(fā)指出，城市發(fā)展如同生物體一般，有其生命周期，沒有永遠繁榮的城市。很多三四線人口外流到了一二線城市，那么無論是財政指標還是用地等指標，都要實現(xiàn)“跟人走”，轉(zhuǎn)移給人口流入多的大城市。關(guān)鍵是對于崛起的城市，財政支出、公共服務(wù)、用地指標都要跟上，相應(yīng)的收縮型城市的指標都要壓縮。

因此，人口小縣的機構(gòu)優(yōu)化迫在眉睫。自2020年起，山西省率先推動人口小縣的機構(gòu)改革，通過精簡機構(gòu)、優(yōu)化職能，提升治理效能。具體措施包括減少行政部門和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，事業(yè)單位編制少于10人的原則上不再設(shè)立，縣委、縣政府直屬事業(yè)單位不超過10個。

以山西省河曲縣為例，改革后縣級部門的公用經(jīng)費每年減少1050萬元，財政供養(yǎng)人員支出每年減少1.33億元。這一模式已推廣到全國多個省份如青海、湖南等，成為人口小縣應(yīng)對收縮的一條有效路徑。

背后的邏輯

過去幾十年，我們看到的是一種“主動分散”的城鎮(zhèn)化趨勢，大大小小的城市通過自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、政策支持等，吸引了大量的人口和資源。

由地方政府主導(dǎo)的投資拉動模式，是以往中國經(jīng)濟高增長的主要動力。然而，放眼全球，只有經(jīng)濟集聚發(fā)展的大量案例，沒有各地區(qū)間經(jīng)濟均衡發(fā)展的成功案例。

因為城市規(guī)模越大，創(chuàng)新與生產(chǎn)力都有所提高。當(dāng)城市達到一定規(guī)模時，它不僅能提供更多的機會，還能加速知識和技術(shù)的擴散，激發(fā)出更多的創(chuàng)新活力。這是自然規(guī)律，也是全球眾多城市群如粵港澳大灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山硅谷等蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵所在。

2020年10月，中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。同月，習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中強調(diào)：增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。

在可見的未來，城市發(fā)展將是以中心城市帶動的都市圈和城市群，資源、人口、產(chǎn)業(yè)等要素逐步向超大城市匯聚，這種變化可能比我們想象的更快。這不僅是人口流動的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要。

對于小縣城而言，接受這種收縮的現(xiàn)實，理性應(yīng)對、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，或是最為明智的選擇。

（作者單位：TOP創(chuàng)新區(qū)研究院）