中國社科院學部委員、中國社會科學院原副院長  李揚

3個月前，中央政治局會議首次提到“雙循環”，要求加快建設國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。站在“十四五”規劃開局之年，面對百年未有之大變故，這一具有戰略意義的新提法對中國經濟和社會發展的許多方面都提出了新的要求。

在城鎮化方面，早在7月22日召開的國務院常務會議就提出，推進以人為核心的新型城鎮化是內需最大潛力所在和“兩新一重”建設的重要內容，對做好“六穩”工作、落實“六保”任務、穩住經濟基本盤具有重要意義。政治局會議更將“以新型城鎮化帶動投資和消費需求”列入擴大內需的對策之中。

那么，未來新型城鎮化的發展有哪些重點和難點？“‘十四五’時期，我國城市化面臨新的挑戰，而且資金來源的挑戰可能居于第一位。”在10月25日舉行的中國城市百人論壇2020年會上，中國社科院學部委員、中國社會科學院原副院長李揚指出，“十四五”期間中國的城鄉一體化將有大的發展，但城鄉一體化需要大量資金，面對全球百年不遇之大變局、中國經濟新常態以及新冠肺炎疫情的沖擊，未來財政、金融狀況將會比較吃緊，因此，解決好資金供給問題，將成為推進城鄉一體化框架下的城市化發展的關鍵因素。

杠桿率上升

從2020年1-9月的財政收支狀況上看，雖然情況在不斷好轉，但中國財政收支差額問題依然突出，并且，這種情況將在“十四五”時期延續，財政赤字增大是大概率事件。

從第一本賬“一般公共預算”來看，1-9月份預算收入同比下降了6.4%，支出同比下降1.9%。收入下降是因為新冠肺炎疫情，支出下降是因為政府“過緊日子”，但是相比之下收入下降得更多，財政赤字還是擴大了。

從第二本賬“政府性基金”來看，收入增長了3.8%，但是支出增長了26.6%。二者都增長了，但是支出增長得快，同樣出現了赤字的問題。值得注意的是，無論政府性基金的收入還是支出，增長較多的都和土地有關，都與城市化和城市基礎設施密切相關。

在政府的赤字率和債務率均不斷攀升的情況下，我國的杠桿率的問題也再次凸顯。國家金融與發展實驗室的研究發現，2020年第一季度，中國實體經濟杠桿率攀升了13.9個百分點，二季度則攀升了7.1個百分點，漲幅雖大大收窄，但上升的勢頭依然值得警惕。其中，政府的杠桿率上升較多，在2015-2018年的4年中，中國政府在世界上罕見地做到了“去杠桿”，然而，面對經濟增長率持續下行疊加新冠肺炎疫情的爆發，我們不得不重新采取財政刺激政策，杠桿率重又開始上升。

對于杠桿率上升問題，近期央行行長易綱表示，在今年抗疫的特殊時期，我們將容忍宏觀杠桿率有所上升，待明年疫情得到進一步控制，GDP增速回升后，宏觀杠桿率將會更穩一些。央行調查統計司司長阮健弘也表示，應該允許宏觀杠桿率有階段性的上升。李揚教授認為，杠桿率上升，是我國宏觀政策應對新冠肺炎疫情的必然和必要舉措，今年二季度宏觀杠桿率上升升勢趨勢的根本原因在于經濟增長率由負轉正，杠桿率的分母因素發揮了更大的作用，所以，如果下半年經濟增長繼續恢復，則宏觀杠桿率增幅進一步趨緩是可期的。

宏觀調控“地方化”風險

從地方財政的組成來看，地方可支配財力主要來自于三個部分，一是歸屬地方的稅和費，二是轉移支付，三是政府性基金（主要是賣地收入）。根據2019年4月財政部公布的一份文件中列出的36個省市的財政困難系數，從系數高達90.00、88.06的青海、寧夏，到系數最低數值僅有20-25的的北京、青島、上海和寧波，每個省份都或多或少存在財政困難的問題。而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這肯定是一個體制性現象。在這種格局下，無論城市發展有多大的雄心壯志，沒有錢是萬萬不行的。

今年以來，地方債發行規模增大，地方政府的債務負擔有所加重。與此同時，地方債的投資效率亦令人擔憂，多數地區難以找到經過縝密計算、具有財務可持續性的項目，政府發債獲取收入之后，有相當一部分資金沒有支出，“趴”在政府的賬上，沒有形成真正的需求。出現這種情況，與發債的目的有所相悖。而且，我們整個宏觀調控效率越來越依賴廣大地方政府的運行，從而出現了宏觀調控“地方化”的風險，這將對我國未來的宏觀調控的格局、機制和效率產生深遠影響。

在過去幾十年的發展中，地方政府積極發揮作用以及地方政府之間展開競爭，是迄今為止中國經濟奇跡的“秘訣”之一。在中國的體制下，我們各級地方政府不僅扮演著對地方經濟發展“積極干預者”的角色，同時扮演著“準公司”的角色。于是，地方政府積極作為，則經濟活躍，增長迅速；反之，地方政府懶政、怠政，則經濟增長遲緩。問題在于，雖然事權主要在地方，然而，中國的資金，無論是財政資金還是金融資源，卻大多集中在中央。地方政府的事權和財權嚴重不匹配，導致其在財政上依賴上級政府乃至中央政府轉移支付，在金融上嚴重依賴各類金融機構和融資平臺。這一問題在“十四五”過程中肯定還會繼續存在，而且必須予以解決。

轉變政府職能，防止盲目舉債

解決上述這些問題需要多措并舉。

首先應轉變政府職能，縮減政府直接參與經濟活動的規模。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。政府的職責和作用應該主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。看來，真正貫徹落實這些精神，仍需付出艱辛的努力。同時，還要鏟除屆別機會主義行為和地方政府的道德風險。早在2013年，中組部在《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中已經提出，“要把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞‘政績工程’”。也就是說，從嚴治黨，在這個問題上也應體現。

其次，從財稅改革來看，一方面是要在資產負債表的框架下編制各級政府的“總賬”，另一方面則是要進行財稅體制改革。讓地方政府的權利和責任匹配起來，城市基礎設施也要進行市場化運作，不能全部由政府負擔。

最后，在金融領域，他建議實行資產證券化，實現基礎設施向社會資本轉讓；設立城市基礎設施投融資專營機構，應對城市化過程中大量的資金需求；以城鎮化的未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項目、發債模式，根據收益狀況進行分類處理等。